关注农民工——城市中的就业弱势群体

添加时间：2014年12月15日   来源: 北京劳动纠纷律师     http://www.bjldlvs.com/

李从容（西安建筑科技大学）

为什么说农民工是城市中的就业弱势群体？

从农民工的微观生存环境看，农民工进城打工就业成本过高。农民工多来自贫困地区和经济不发达地区，他们为了生计，为了摆脱贫困而外出。然而，当地政府为了本地区、本部门的利益，要求打工者办理种类繁多的证件，从中收费。各种收费没有统一的标准，名为工本费，实际价格远远高出成本。一个“外出务工证”开价可高达200元， 一个计生证明可收100元。而且须年年办理，次次收费，收费标准不断提高，收费项目日益增多。有位到某沿海城市打工的农民，竟办了15张证。现在许多地区正在减少农民工的办证成本，但是全国大多数的城市管理农民工的办法并未有太大的改变。除此之外，农民工进城务工的影子成本也很大。农民工一般没有住房福利，如果带家属进城，需要租房，孩子上学要交赞助费。所有这些因素加起来，使得农民工的就业成本高。

农民工在城市就业机会少。有些城市把就业岗位按艰苦程度划分等级，规定外来人口和农民工只能在低等艰苦的岗位工作，违反了劳动力市场公平竞争的原则。如1999年北京市规定的要加大对用人单位使用外地人员的审批力度，将允许使用外地来就做工人员的行业、工种缩减至200个，并在32个工种中限制使用外地人。这样使得农民工在城市就业大多集中在非公有制经济部门或非正规部门，集中在建筑、零售、餐饮、保姆、制造及修理等行业，从事一些城里人不愿涉足的职业和岗位。而通常这些职业具有劳动强度大、工作环境恶劣、劳动条件差、有危险等支付性特点，和工资低、没有福利、缺少保障、不稳定等获得性特点。

农民工在城市里劳动权益得不到保障。表现为：首先，工资待遇不平等。城市居民就业的工资和福利一直由政府部门做出规定，用人单位必须强制执行，具有先天的保证性。而农民工没有这样的规定，他们被视为“体制外”三不管的群体，由用人单位自行决定农民工的工资。有些企业将农民工列为临时工或计划外用工，多数安排从事脏、累、差的强体力劳力，工作条件差，工资低，并经常受到歧视。农民工来自农村，大多生活比较清苦，与资本和实力雄厚的企业老板比起来，显然处于不利的位置，用人单位为了降低成本尽可能压低雇员的工资，福利几乎为零。由于中国农民工劳动力市场一直是处于供大于求的状况，也不愁雇不到别人。一些地区，在近十年的时间里，农民工的名义工资没有显著增加，而实际是在下降。2000年曾在广州发生一起打工者累死的事件。据报道，这家工厂的工人都长时间地加班，一个月每个工人的平均工作时间超过500小时，但工人的月平均工资最低的只能拿到300元。其次，同工不同酬。临时工的工资一般仅为正式工的50%。某宾馆的餐厅服务员，正式工工资加奖金月收入达800元，而干同样工作的临时工月收入仅有350元。福利与正式工差别就更大。某建筑公司发生事故，一名正式工和两名临时工从脚手架上摔下来，都造成严重骨折。但他们的待遇不一样。正式工住院两月，直到完全恢复，而临时工仅住院一周就因公司拒绝支付医药费而不得不出院。同样的工作，城市居民的工资也比农民工的工资高。再次，农民工与雇主签订合法的劳动合同难。大多数雇主不愿与农民工签劳动合同，或者是签订“生死合同”、“霸王合同”。致使工伤事故发生后农民工的权益无法得以保障。如，广东的一位打工者与老板签了一份劳动合同，其中规定厂方除发给工人基本工资外，对医疗保险、工伤事故概不负责。两个月后这位农民胳膊被机器压断，厂方根据合同不负任何责任。

除此之外， 农民工在教育、技术上也处于不利的地位。与城市居民相比，农村教育程度较低，又没有受过专业技术培训，也使他们在城市激烈的市场竞争中处于劣势。

农民工成为城市就业弱势群体的原因分析

体制原因。我国是发展中国家，在经济和社会结构上是二元结构。即不仅存在经济上的现代工业部门与传统农业部门对立的二元结构，而且也存在城市和乡村、农村居民与城市居民相对应的二元结构。两个部门不仅存在相互隔绝，而且时常出现磨擦。中国于1958年建立的户籍制度加剧了这种隔绝和分离。通过户籍制度从而将城市居民与农村居民按照其居住地的不同划分为两个在权利、义务与社会保障上不对等的社会集团。

农民工一开始就是以一种不平等的社会身份进入城市的。城市社会对他们是“经济吸纳，社会拒绝。”城市不能给他一个户口，意味着农民工没有城市居民的身份，没有城市居民可以天然获得的一切福利待遇。哪怕农民工已经在城市生活了数年、数十年，永远是一位无根的漂泊者，与城市居民相比人仍是“二等公民”。虽然这些限制农民工的制度和政策有其存在的历史性和合理性，但是我们也要清醒地认识到，这是一种以牺牲农民利益为前提的不平等的做法。

城市管理原因。有的城市，制定和奉行保护城市居民，排斥农民工的政策，如为解决下岗职工再就业问题，大多数地方和政府采取了“城市保护”的歧视性政策，清退农民工的政策，即“腾笼换鸟”。企图将城市就业岗位分给本地人特别是下岗职工，这实际上是垄断城市中的就业岗位；还有的地方政府对使用下岗职工的劳务企业进行补贴，也是排斥农民工的做法。但是由于国企技能性劳动力的价格大大高于其边际生产率，高于市场工资率，加上社会福利，城市普通劳动力的价格高出农民工许多，如上海本地人与外来民工的用人成本比为5：1，南京1.8：1。企业为了降低用工成本，愿意雇用农民工。在外来农民工清而不退的情况下，城市政府又转而提高对农民工及使用农民工企业的收费标准。这种城市保护的政策使农民工处于就业弱势地位。

观念原因。首先是城市居民和管理部门对农民工的群体性偏见和歧视。由于户籍制度将享受城市资源的权利赋予城市居民而排斥农民工。长此以往有些市民形成了自己是城市的“一等公民”的观念，将农民工视为“外来人”，认为他们没有权利享受城市的优越条件，产生了职业排斥，仅从直觉上认为农民工抢了城里人的饭碗。其实农民在城里主要从事的是“拾遗补缺”的职业，大多数的职业具有填补城市职业空白的性质。这些职业的意义，只有在春节期间，大批农民工撤离岗位时才能直观地反映出来。但是城市居民只能间接的从宏观层次才能了解到农民工对城市发展的意义，直接地从微观层次看到农民工对于他们就业的威胁，他们将长期依赖政府对城市的倾斜和保护政策视为理所当然，没有看到城市居民得以享受的各种福利保障和较高的社会地位，有许多正是通过广大农民默默地奉献而来的。城市居民对农民工的这种歧视通过城市政府的歧视性就业政策体现出来。其次是农民工自身的观念原因。有很多农民工有过度自卑的心理，这使得他们自觉不自觉地回避与城里人的交往，使得与城里人的沟通发生困难，与城市的主流社会，主流文化疏远。加上农民工的文化水平较城市平均水平差，在找工作过程中或其就业权益受到侵犯时，多采取多一事不如少一事，或私了的方式，使自己处于就业弱势。

城市化水平不高的原因。发达国家的经济发展历史表明，一个国家在实现工业化、市场化、现代化的过程中，都伴随着城市化的过程。而且发达国家的城市化进程大体上可以分为两个阶段，即“集中化”和“分散化”。集中化表现为工业和人口的持续、大规模的集中，城市数目不断增加，规模不断扩大，大城市不断增多。“分散化”也即“市郊化”，是指大批居民从城市的中心地带迁到城市的郊区地带。中国的城市化道路不同于发达国家。中国在城市化的过程中由于政策性的原因曾实施了反城市化的战略，使得城市化长期处于停滞状态，造成改革开放后，人口从农村向城市的流动呈现突然爆发的局面。虽然一些发达地区如北京、上海、广州等已经出现了“市郊化”现象。然而，绝大多数的地区仍处于第一阶段，即人向城市集中的阶段。中国目前城市化水平低。根据联合国（unite nation,1995）估计，1994年全球城市化人口比重为44.8%，不发达国家城市化比重为37.0%，发达国家1994年城市化的比重达74.7%，2025年将达到84.0%。根据2000年的第五次人口普查，中国大陆人口总数达12.658亿，按较高的指标算，城市化率仅为36.09。如果将城市化率定为60%，将会有3亿农村人口进入城市。但根据国外的经验，在农村城市化的过程中，城市人口规模在25--50万最佳，可是目前我国人口在20万以下的小城市占全国城市数的57%，有些小城市已放开了城镇户口，但这些小城市的经济积累效应和规模经济的效应是非常有限的。提供的就业机会是非常有限的。因此，大量的农村人口涌向大中城市，但由于我国人口总量过剩，再加上面临国有企业改革和产业结构调整，农民工多是低素质劳动力，与城市下岗职工和失业人员叠加起来，形成劳动力供给大大高于需求。城市居民认为农民工进城时抢了他们的饭碗，因此对其排斥，使农民工进城就业难。

社会保障制度不健全。传统的社会保障制度将农民排除在外，迄今为止，各种社会保障制度的改革思路基本上还是以户籍制度为基础的，对于流入城市农民工的社会保障基本上没有考虑到。使农民工“有险无保”，农民工进城大多在私营企业打工或就业于非正规部门和在国有企业当临时工。失业的风险很大。据调查在某沿海城市，全市共有企业职工300多万人，其中近100万拥有本市户口，他们若是下岗或失业，均可享受到政府的各项救助和优惠政策，而其余200多万外来打工者却于此无缘。有人对在北京的农民工做过调查，发现有33.5%的农民工都有失业的经历，这显然比城市居民高很多。从失业时间上看，将近30%的农民工有过长达半年和半年以上的失业经历。而农民工大都是青壮年，有养家糊口的重任，就业成本又高，孩子的教育赞助费负担重。可是他们失业后大多没有失业保险和其他的社会保障。农民工失业后，多数是坐吃山空，其次是靠向亲朋好友、老乡借钱生活。可见，农民工完全被排除在社会保障 体系之外。有人认为农民工在自己家乡有土地，如果失业找不见工作，还可以回家。理论上是这样，但实践中，这些进城务工的农民有的举家迁入城市，孩子已在城市上学，另一方面，回家务农的收入太低，甚至会亏本。所以，失业后没有多少农民工会返乡。没有社会保障制度作为庇护，使农民工处于城市就业的弱势。

农民工自身素质有限。许多研究表明，进入城市的农民工群体素质相对于滞留在农村的农民而言，群体素质较高，但由于受所处环境限制，接受教育和培训机会有限，掌握的知识和技能多适用于劳动密集型产业和传统的服务业。这些产业和行业提供的就业机会是非常有限的，并且劳动条件差，工资报酬低。在目前我国农村劳动力中，文盲半文盲约占16%，小学文化程度的约占40%，受过职业教育和培训的仅占农村劳动力总数的5%。文化素质差使农民工在劳动力市场中处于劣势。

建立公平市场秩序，增强农民工就业优势

农民工进城打工有利于打破传统的二元经济社会结构，对城市社会的经济发展都有积极的意义。但是他们在城市的就业竞争中由于种种原因处于劣势，利益受损，成为城市的就业弱势群体，这不符合社会公平的原则。笔者认为应主要从以下四方面着手解决这一问题：

1．改革宏观的就业制度。农民工在城市中的就业弱势地位主要是由于制度性的原因造成的。因此要进行制度改革，逐步废除户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，取消建立在户籍制度基础上的不合理的教育制度、社会保障制度、人事制度等城市管理制度。实行人口登记管理制，消除农民工进入城市就业的一切行政性障碍，使农民工与城市居民一样，平等地进入市场，平等地参与市场竞争。原则上，只要劳动者在城市有较稳定的工作和收入来源，都应是为当地城市的居民，并在子女入学、税收、购买住房、社会保险等方面给予其与城市居民同等的待遇；规范政府行为，禁止和取消政府机关对外地民工的一切收费。有些人认为这样做会影响下岗职工再就业，其实这样做不仅不会加剧城市下岗职工就业的困难，反而会增加他们的就业竞争力，保证市场机制正常发挥作用。另外，还要将社会保障的覆盖面扩大到农民工。

2．改善微观生存条件。制度改革是一种渐进的改革过程，不是短时间能解决的。当前我们应首先解决的是农民工在城市的微观生存问题，即解决农民工在打工时遇到的种种权益损失问题。包括劳动条件差、工时过长、同工不同酬，随意拖欠和克扣工资，农民工在城市自行创业遇到的种种干扰和刁难，以及子女受教育困难，城市和企业排外性用工政策等等。中央政府和地方政府要制定完善的保护外来农民工权益的政策法规，采取有力措施，打击侵犯农民工合法利益的行为，给他们与城市居民一样的国民待遇。使他们能在城市社会中不仅有生存的空间，而且有发展的余地。

3．加强城乡之间、政府和农民工之间的沟通。城市居民以农民工的偏见和歧视是造成农民工在城市就业弱势的一个很重要的原因。因此要加强城乡之间的沟通，转变城市居民对民工的排斥，认可他们对于城市发展做出的巨大贡献。另外，还要加强民工群体与政府的沟通。使他们的利益能通过合法化、制度化的渠道表达。为此，城市政府应当帮助城市农民工成立自己的组织——工会，或者将农民中的代表纳入到政府组织，让他们与城市居民一样平等地参与城市和社区的管理，把农民工从原始的地缘组织和血缘组织（如北京的河南村、陕西村）转移到正式的社会组织中来，积极向城市主流社会靠拢。

4．提高农民工素质，增强市场竞争力。从本质上看，户籍制度是一种“社会屏蔽”制度，是一种根据人们的先天指标确定人们地位的制度，随着社会的进步和市场经济的发展，最终会淡化。在市场竞争中，文凭、学历、技术证书等作为“社会屏蔽”和筛选功能越来越突出，这种社会屏蔽制度被认为更公平。因为它的获得要通过人们后天的奋斗、努力。这种文化门槛、技术壁垒将成为农民工就业的关卡。这是符合市场经济的要求的。因为我国目前劳动力供大于求，打工竞争日趋激烈，优胜劣汰是市场规律；我国已加入wto，企业要在市场竞争中取胜，必须顺应信息化、知识化的潮流，用工会更挑剔、更严格。所以光靠一幅好身板、一身好力气，光靠吃大苦、流大汗，已经跟不上趟了。近日，国家劳动与社会保障部发布的用工信息提示：初中文化的求职打工者将在东南沿海开放城市难以找到工作。

提高农民工的素质，根本上要加快发展农村义务教育。更现实的，是要尽快完善多层次、多形式的民工培训机制。一些已经在社会上形成知名品牌的民工源，政府可以组织在当地建立劳务输出基地。基地对有进城意愿的农民工先进行培训，然后再有组织的输送，或者由有需求的城市、企业直接去基地招工。如四川省金堂县，是全国闻名的劳务输出基地。“金堂民工”也成了闻名全国的响当当的品牌。除了政府外，社会和企业也应关注对民工的培训，如社会上的教育机构尤其是民办教育机构，可以和用人企业联合对农民工进行培训，而不是动辄辞退。

目前，我国城市化已到了关键时期，根据国际城市化进程的历史经验，当一个国家的城市化率达到30%左右时，这个国家将进入城市化的加速时期。我国城市化率达36.09%，已进入城市化加速时期，大量的农业人口进城务工不可避免，他们已成为城市建设和发展不可或缺的重要力量。如果让他们走出乡村，但未融入城市，不能平等地享受国民待遇，成为城市中的就业弱势群体，是不公平的。希望有更多的人如关注下岗职工这一就业弱势群体一样，关注农民工。