为农民工流动就业创造更加宽松的环境

添加时间：2015年2月7日   来源: 北京劳动纠纷律师     http://www.bjldlvs.com/

为农民工流动就业创造更加宽松的环境
云南省劳动和社会保障厅厅长杨绍红

近年来，农民工问题成了政府关心、社会关注的一个热点问题。在今年一月发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中，农民工问题被提到了“事关我国经济社会发展全局”和“建设建设特色社会主义的战略任务”的高度；维护农民工权益被作为“直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定”的需要解决的突出问题，列入了党和政府的重要议事日程。这是十分可喜的。今天，借首届中国劳动论坛暨第三届泛珠三角区域劳务合作联席会议所提供的讲坛，我也就农民工问题发个言。我发言的题目是：为农民工流动就业创造更加宽松的环境。

一、农民工流动就业环境令人担忧

据媒体报道，目前，全国户籍属农业人口、但主要在城镇从事非农业生产劳动的农民工约为1.2亿人，其中，进城务工约为1亿人，跨省流动就业至少在6000万人以上，这一数字呈逐年上升趋势。同时，在农村还有1.5亿以上的农村富余劳动力。仅云南这样一个4400多万人口的省份，就有农村富余劳动力750多万人，这样为数众多的农村富余劳动力，成了农民工队伍强大的后备军。

现在的农民工大体有三种情况：一是稳定就业的。他们已经在城镇某行业或某单位实现了稳定就业，基本上不再返回农村生产生活，实际上属于暂时没有城镇户口的城镇人。二是频繁流动的。他们长期生活在城镇、频繁流动于不同城镇或同一城镇不同单位之间，职业经常变动，岗位不时调换，属于力争成为城镇人但仍未实现稳定就业的流动就业者。随着就业环境和相关政策的不断完善，他们中的大多数将留在城镇生产生活，最终成为真正的城镇人。三是季节性务工的。他们农闲时在城镇务工，农忙时在农村生产，季节性特点十分鲜明，实际上属于以增加收入为主要目的的农村人。他们中的一大部分仍要返回农村生活，另一部分将随着国家政策的完善而逐步成为城镇人。

对于已经在城镇实现稳定就业的农民工，在政府职能部门的监督指导和企业自觉执行国家劳动保障法律法规政策的情况下，他们完全可以象城镇职工一样，按照国家相关政策实现同工同酬、参加社会保险、享受应有的社会保障和劳动保护待遇。而对于流动就业和季节性务工的农民工，他们频繁流动的特点决定了其在劳动关系、工资待遇和社会保障方面还存在不少问题。换句话说，就是他们流动就业的环境还不够宽松。

实事求是地讲，我国目前农民工流动就业的环境是喜中有忧，喜忧参半。喜的是：近年来农民工流动就业环境有了一定的改善：就业和社会保险政策基本平等，一些歧视和限制农民工流动就业以及相关保障的政策壁垒已基本消除，各级政府职能部门、各类媒体对流动就业的农民工给予了极大关注，农民工的合法权益得到一定的保护，农民工的社会地位得到一定的提高。忧的是：许多不够公平的现象还很突出。一是就业不够公平。据劳动保障科学院《农民工问题调查报告》显示，2005年约有1/4多的农民工办理过需要缴纳一定费用的务工卡、就业卡，个别地区在个别工种上明确禁止雇用外来农民工。二是劳动关系、劳动报酬和劳动保护不够公平。主要表现为农民工与城镇职工在劳动合同签订、劳动报酬、劳动条件、劳动强度、劳动保护等方面差距很大，农民工工资低于最低工资标准、工资被拖欠和克扣、加班工资和劳动保护待遇短斤少两等现象普遍存在。据有关专家调查，2005年，全国城镇单位职工劳动合同签订率在90%以上，而农民工劳动合同签订率仅有12.5%；全国多数地区城镇职工月平均工资在1200 元以上，而农民工工资却只有500元左右，二者至少相差几倍。而且在工资这样低的情况下，仍然发生大量的拖欠。据有关统计资料显示，截止到2005年2月4日，仅全国建设领域偿还的拖欠工资就达300多亿元。仅云南省劳动保障监察总队2005年就受理拖欠工资的投诉8000多件，涉及农民工3万多人，欠费总额达到8400多万元。三是社会保障不够公平。近年来，随着国家对解决农民工问题的日益关注，部分地区对农民工参加社会保险制定了一系列法规政策，农民工参加社会保险的状况有所改善，但总体情况仍令人担忧。据全总2004年调查情况显示，农民工参加工伤、医疗、养老、失业保险的比率分别是18%、5.4%、6.6%、1.3%左右。从云南省2005年的情况看，农民工参加各项社会保险的比例也与全国基本相同。造成这一现状的原因是多方面的，但不可否认的一个重要原因就是社会保险政策不够合理，社会保险的门槛大大高于农民工的支付能力，加之养老保险在不同统筹地区之间难以转移,失业、医疗保险无法接续，不能适应农民工流动就业的特点，导致农民工在没有实现稳定就业的前提下参保热情受挫，处于两难境地。四是社会地位不够公平。面对户籍障碍、子女上学、计划生育、城市增容、暂住管理等方面的收费和城市一些单位、居民在心理上的歧视，农民工经济负担和精神负担都较重。这些不公平现象，导致流动就业的农民工难以融入城镇，更无法对个人生产生活作出合理的长远规划,也导致有意离土离乡就业的农民工打工热情降低。

二、进一步改善农民工流动就业环境刻不容缓

从上面的分析不难看出，进一步改善农民流动就业环境势在必行，刻不容缓。这是现实的需要，明智的选择，意义重大。

首先，为农民工流动就业创造更宽松的环境，是解决“三农”问题、促进农民增收、农村繁荣的需要。我国是一个农民占人口总数80%以上的农业大国。从事农业生产的劳动力比例很高，但农村经济发展和农民收入增长十分缓慢。劳务输出为农民增收提供了良好机遇。因此，通过创造更宽松的农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序地向非农产业和城镇转移，降低农业劳动者的人口数量，有助于实现农业增效、农民增收、农村繁荣的目标。目前，就业环境差是制约农民工外出就业的突出问题。据统计，云南省每年外出的农民工至少有35%以上的人员是因就业环境差被迫更换单位或者返乡的。

其次，为农民工流动就业创造更宽松的环境，是建设社会主义新农村、全面实现工业化、城镇化的需要。建设社会主义新农村，最核心的问题就是“以工补农、以城促乡”，缩小城乡差距。在这一宏伟目标中，政府是投入的主体，农民是建设的主体，而农民既是新农村的建设者，又是工业反哺农业、城市支持农村的重要力量。如果农民工问题解决好了，工业化、城镇化的步伐就会大大加快，“以工补农、以城促乡”的力度也会大大加强。以云南省为例，2005年，全省赴外地务工人员经银行和邮局汇回农村的劳务收入就达110亿元。而且这些劳务收入不需要任何中间环节、不需要政府投资和企业赞助，成本最低、效率最高、实效最强。另据了解，有的省大力倡导“双向创业”，出台了一系列鼓励农民工输出创业和返乡创业的优惠政策，实现了一大批村、乡、县的集体致富。从这个意义上讲，为农民工创造更加宽松的就业环境将大大加快社会主义新农村的建设速度。

第三，为农民工流动就业创造更宽松的环境，是维护社会稳定、构建和谐社会的需要。在制约和谐社会建设的各种因素中，农民工问题最为复杂。因一些劳动和社会保障待遇的不平等导致农民工与雇主的紧张，因拖欠工资导致农民工集体上访等事件频繁发生，有些已经成为影响社会稳定的主要诱因。据近年有关信访部门统计的数字显示，涉及劳动和社会保障问题的上访已呈逐年上升趋势，去年已经达到总上访数量的30%以上。同时，农民工因社会地位低下和实际问题的困扰，不能与城镇人一样平等生活，有的产生了逆反心理和苦闷情绪，导致高伤亡率、高犯罪率现象突出。据专家调查，南方某地级市每年有1万名农民工因公致残，有近5000名农民工因交通事故伤亡，流动人口犯罪率占犯罪总数的97%。由此可见，不能切实改善流动就业的农民工的生产生活环境，维护社会稳定、构建和谐社会就难以实现。

还有，为农民工流动就业创造更宽松的环境，是促进社会公平、实现东西部地区共同富裕的需要。近年来，随着就业环境的不断改善，东西部地区劳务合作方兴未艾，取得了明显成效。输入地“民工荒”的问题得到有效缓解，社会保险基金实现快速积累，企业退休人员待遇快速提高，经济社会持续发展。同时，输出地城镇就业压力得到有效缓解，农民工劳务收入在总收入中所占的比例迅速提高，一些先进的管理理念、生产方式、文化技能和思想观念为输出地的发展注入了新的活力。但从长远看，现行政策的不公平将导致输入地与输出地的发展差距进一步加大：在社会保险基金支撑上，按照现行的养老保险转移政策，输入地吸纳农民工越多，社会保险基金增长就越快；相反，输出地劳务输出越多，累积的未来财政压力就越大。如，2005年南方某省社会保险基金积累已达到数百亿元，占全国的五分之一强。经初步测算，如农民工转回输出地就业并退休，输入地统筹基金每人每月转移一定资金，输出地在发放养老金时平均每人每月就要相应补贴60-80%。这种社会保险基金的再分配方式，显然对于输出地很不公平；在培养技能人才上，由于劳动力市场机制的作用，人力资源必然快速向发达地区流动，有一定文化和技能的年轻农民工和相当一部分技工学校毕业生快速向发达地区集中，其中大量技能优秀的人员将留在输入地稳定就业，势必导致输出地人才的大量流失，职工素质逐步下降，可持续发展的后劲将大大减弱。同时，在组织输出农民工的过程中，需要投入大量的人力、财力、精力，为农民工提供信息、培训、推介、维权等服务。如果没有必要的经费补偿，将形成落后地区为发达地区“打工”、落后地区支援发达地区的“倒置”局面。这样的机制难以形成长期稳定的合作。在劳动报酬和退休待遇上，由于输入地社会保险基金的快速积累与输出地社会保险基金的巨大缺口，输入地与输出地的劳动报酬和养老金水平不能实现同步同量调整，差距将进一步加大。比如，去年全国统一调整养老金标准时，西部地区企业退休人员人均月养老金提高40元左右，而东部部分地区提高了数百元。如果任这种不公平的现象继续蔓延，东西部收入差距将会越来越大，中央关于东部带动西部发展的战略目标将很难实现。

三、改善农民工流动就业环境的目标和对策

目标可以概括为“出得去、留得住、有保障”。

“出得去”，就是让有外出就业愿望的农民工及时了解用工信息、参加技能培训、享受就业服务，实现有组织转移；“留得住”，就是让流动就业的农民工对工资收入、劳动条件、社会福利等涉及人权和劳动权方面的待遇基本满意，愿意在输入地长期发展；“有保障”，就是要在工资的发放、福利的实施、社会保险的参加、转移和接续、公共社会福利的享受以及伤、病、老时应享受到的社会保障待遇方面，都有相应的政策规定和工作机制，并且能够真正落实，以确保农民工合法权益的实现。

为了实现这一目标，输入地与输出地都应从满足农民工需求出发，建立必要、公平、合理的合作机制和工作手段，以达到在维护农民工合法权益的同时，促进输入地、输出地共赢互惠。

（一）搭建城乡统一的劳动力市场信息合作平台，使农民工方便快捷地就业。

在首届泛珠三角区域劳务合作联席会议上，与会各方对建立跨省区劳动力市场信息网络平台达成了共识，签订了协议，部分省区间也建立了信息合作机制，有效地促进了相互间的劳务合作，为流动的农民工实现就业提供了便利条件。但这一工作的进展速度和工作机制还远远不能适应区域劳务合作的需要。随着长三角地区和环渤海地区经济的迅速掘起和振兴东北、西部大开发等战略的实施，农民工快速向以上地区甚至全国流动已是大势所趋。因此，尽快建立全国性城乡统一的劳动力市场信息网络，使企业用工信息直接覆盖县市劳动力市场甚至延伸到乡镇劳动保障工作站所，让农民工不出家门即可进入劳动力市场，了解用工信息，实现网上应聘就业，降低农民工流动就业成本，减轻经济负担，应成为各地努力的方向之一。在这次会议前，泛珠三角区域各省区均提出由广东省牵头成立劳动力市场信息网络平台建设工作机构的建议，希望首先在泛珠三角区域将这项工作做实，抓出成效。相信这一行动对于推动国家建立统一的劳动力市场信息网络平台有着十分积极的意义。

（二）大力改善农民工流动就业的环境，使农民工实现稳定就业。

农民工流动就业环境，包括劳动合同、工资待遇、劳动条件、社会保险和农民工居住、子女就学、城市管理等诸多方面。改善农民工流动就业环境，对于农民工能否“留得住”起决定作用。这是一项复杂的社会系统工程，涉及的面很广。我在这里暂且讲两点。一是从户籍制度的角度来讲，应下决心加以改革，废除一切维持城乡二元结构的不合时宜的规定，给农民工以平等的市民待遇，为城乡统筹就业以及实行覆盖全社会的社会保障制度扫清制度障碍。二是从劳动的角度讲，应在以下几个方面有所突破：

1．尽快建立适合农民工流动就业的劳动合同制度。虽然劳动合同法已经列入国家立法计划，但农民工流动就业已以迅雷不及掩耳之势席卷全国。过去国有企业比较规范的劳动合同制度还不能完全适应流动就业的农民工。因此，农民工劳动合无论在形式、内容和社会保险的参保方式上，都应满足流动就业的特殊需求，在满足农民工就业期望和企业用工投入上寻求平衡点，否则将难以消除农民工流动就业的障碍。

2．尽快建立企业欠薪保障制度。要在建立健全农民工工资支付保障长效机制上下功夫，抓紧建立包括实行企业工资支付档案、企业工资保证金专户、政府应急周转金等办法在内的工资保证制度和包括举报、投诉、监察、清欠等手段在内的工资支付监控制度。

3．要以市民待遇善待农民工。流动就业的农民工为推进工业化、城镇化做出了突出贡献，但在劳动保护、技能培训、看病就医、居住管理、子女就学、计划生育等方面仍然有很多不公平待遇，这与构建和谐社会的要求是背道而驰的。这就需要各级政府职能部门以人为本，把国务院5号文件规定的各项要求认真落到实处，为农民工创造一个与当地市民一视同仁的生产生活环境，促使农民工由频繁流动就业逐步向稳定就业过渡。

（三）建立适合流动就业特点的社会保险制度，使农民工消除后顾之忧。

社会保障问题是影响农民工进城务工的关键因素。目前，各项社会保险政策还不能适应农民工流动就业的特点，表面看是用人单位不愿为农民工参保和农民工积极性不高所致，深层次原因却是现行的城镇企业职工社会保险制度脱离了农民工的实际：社会保险参保门槛过高让农民工望而却步；社会保险关系难转移接续让农民工无心涉足；社会保险待遇难享受造成农民工望洋兴叹。令人高兴的是，国务院5号文件已经明确要求将农民工纳入工伤保险、为农民工建立大病和住院医疗保险，积极探索适合农民工的养老保险办法。对于已经实现稳定就业并已被城镇职工基本养老保险制度所覆盖和选择参加农村养老保险制度的农民工来讲，他们的养老保险问题可以说已经有了着落。但是对这两部分人之外的流动就业的农民工来讲，他们的养老保险问题仍然是悬空的。而且，这部分人为数还不少。那么，怎样才能使他们的养老保险落到实处呢？我认为，在现阶段，让他们与城镇职工执行统一的养老保险制度过于理想化，至少还不具备条件，应当专门为他们量身定做一个符合其特点的制度。这一制度应遵循“适应流动、低进低出、循序渐进、可以接轨”的原则，切实解决好“能参保、能接续、能享受”的问题。

1．适合农民工特点的养老保险制度可以按照以下思路进行制度设计：

在制度模式上，可由国家制定统一的政策，实行单位缴费统一、个人缴费自主、可选择参保地的原则。这一制度以建立农民工个人帐户为核心，待遇与个人帐户资金相对应，分别对不同特点的农民工设定不同层次的参保标准和应享受的待遇，让流动就业的农民工在参保地和参保层次上自主选择。同时，这一制度中的最高层次应当在缴费标准与享受待遇上与现行的城镇企业职工养老保险制度相衔接，以便随着经济社会的发展直接实现全国统一的企业养老保险制度。

在缴费基数和缴费比例上，以个人帐户为核心的特点，决定了农民退休时应享受的待遇主要取决于个人帐户资金的多少。因而在个人缴费基数和缴费比例上可以按照参保地不同而有所区分：参保地为输入地时，个人缴费基数不低于输入地最低工资标准，缴费比例可在1--8%的范围内自主选择，企业缴费基数和比例仍然按照输入地城镇职工基本养老保险缴费规定；参保地为输出地时，由企业将代扣的农民工个人应缴养老保险费（比例仍然由农民工在1--8%自主选择）和企业按输入地规定的单位应缴费用一并转入劳务输出机构，由劳务输出机构按照输出地规定代农民工办理相关参保手续。

在个人帐户设置上，对于选择在输入地参保的农民工，可将农民工个人缴费的全部和单位缴费中的90%计入个人帐户，形成以个人帐户为核心的农民工养老保险档案。对于在选择输出地参保的农民工，应按照个人缴费计入个人帐户，单位缴费纳入统筹的办法处理。这样，既可以防止企业为减少成本支出，强迫农民工选择较低层次的养老保险，还可以顺利按照现行养老保险关系转移政策实现“方便携带、公平转移”的目的。

在农民工选择参加户籍所在地农村养老保险时，应由企业按照参加输入地城镇企业职工养老保险办法应缴的标准计发给农民工本人，由农民工自行办理参保手续，或者以直接划转到参保地农村养老保险基金帐户的方式代农民工缴纳。

对于灵活就业的农民工，可以采取按照输出地政策参加农村养老保险，也可以在选择参保地后按照灵活就业人员政策参加农民工养老保险制度。如果选择在输入地参保，则个人缴费的90%计入个人帐户（10%为管理成本）。如果选择在输出地参保，则个人缴费的8%计入个人帐户，其余纳入统筹基金。

2．制定农民工跨统筹区域转移养老保险关系的政策，解决能接续的问题。跨统筹区接续养老保险关系的焦点在于统筹基金的转移。前不久，劳动保障部已经提出统筹基金转移50%的思路，这对于解决养老保险关系难接续无疑是一个重大突破。但还不够公平合理。我认为跨统筹区域养老保险关系转移政策的制定可以按照以下思路进行设计：

一是如果农民工选择在输出地参加城镇企业职工养老保险或农村社会保险，将不存在跨统筹区域养老保险关系转移和接续的问题。

二是如果农民工选择在输入地按照城镇企业职工基本养老保险政策参保，应在转移养老保险关系及个人帐户资金时，连同纳入统筹基金中企业缴费部分的90%一并转回输出地。这一比例是基于输入地对农民工参加养老保险成本管理所计算的，更能体现公平合理。

三是如果农民工选择在输入地按照以个人帐户为核心的农民工养老保险办法参保，可以直接按照现行的转移政策，将农民工养老保险关系及个人帐户资金转回输出地即可（个人帐户中已经包括个人全部缴费及单位缴费的90%）。

四是建议尽快建立企业职工养老保险全国统筹制度。目前，全国已经建立了确保企业退休人员养老金发放的机制，但统筹层次仍然有省、市、县多个层次，跨统筹范围的养老保险转移障碍很大，特别是已纳入统筹基金中企业缴费部分的转移都无法让输入输出地满意。如果建立全国养老保险统筹，成立国家结算中心，就可以从更高层次解决养老保险转移和接续的难题，相信这是今后养老保险制度改革的方向。

3．制定简便高效的农民工参保管理办法。农民工较强的流动性决定了单位为农民工办理参保手续必须方便、快捷、透明，能被农民工及时了解。因此，对于频繁流动的农民工，劳动保障部门应统一制发《农民工劳动保障手册》，由用人单位或劳动保障事务代理机构在为农民工办理参保事务时如实记录农民工就业、失业和参保情况（经办机构在办理农民工参保事务时，应与此手册所记录事项核对，如果发生记录错误或者空缺内容，应由经办机构要求企业纠正，必要时由监察机构查处），并在与农民工解除劳动合同时交由农民工携带，在重新就业后继续使用。这样既有利于农民工维护自己的合法权益，也有利于社会保险经办机构对用人单位的监督。

（四）建立输出地和输入地公平的合作机制，使农民工合法权益得到有效保证。

在劳务输出的投入上，可以建立合理的经费补偿机制。近年来，有组织的劳务输出所占比例逐年提高。据统计，去年云南省有组织地向省外输出的农民工占输出总人数的45%。为此，输出地投入了大量人力、财力和精力，一方面提高了农民工的收入，另一方面有效解决了输入地“民工荒”、“技工荒”的难题。按照国务院对农民工实行免费职业介绍、培训的要求，经费保障成为合作中出现的新问题。如果不能建立公平合理的补偿机制，势必影响输出地组织劳务输出的积极性，也会降低农民工的质量。据我们了解，许多发达地区为解决用工难的问题，将引进农民工作为政府阶段性的主要任务，一些地区也准备在输出地建立技能培训基地，开展订单式劳务合作。因此，有必要在输入地与输出地之间建立输入地企业补偿输出地劳务输出工作机构经费或输入地免费培训输出地农民工的机制。

在社会保险经办合作上，应建立输入输出地相互信任的合作机制。如，养老金发放、职工存活认定、工伤待遇发放、老工伤人员伤病复发的鉴定可以委托输出地办理；医保患者返乡异地治疗费用可以委托输出地转帐报销。这样的合作可以鼓励农民工返乡养老，减轻治病养伤的经济负担，还可以减轻输入地城市人口快速增长的压力。

在维护农民工合法权益合作上，应建立协同配合支持的合作机制。输入地劳动保障监察机构要把维护外来务工人员合法利益作为促进当地经济社会发展的重要工作，切实根除地方保护主义思想，严格按照《劳动保障监察条例》，一视同仁，严格执法。对于输出地劳动保障监察机构关于执法的协助请求，要积极支持，认真查处。对由用人单位单方制定的不利于农民工权益的内容应认定为无效条款，确保农民工合法权益不受侵犯。