上海解决下岗职工隐性就业问题的基本思路

添加时间：2016年9月19日   来源: 北京劳动纠纷律师     http://www.bjldlvs.com/

目前，在国有企业下岗职工中存在大量的隐性就业现象，他们在社会上从事有收入的工作，但不向原单位申报，与原单位仍然保留着劳动关系。下岗职工的隐性就业现象显然是市场体系不健全条件下的市场就业机制所造成的。由于我国当前劳动力市场属“买方市场”，下岗职工隐性就业的直接原因是：劳动者本人不愿失去原单位的社会保险关系，且新用人单位出于自身利益也不愿与下岗职工签订劳动合同，从而降低劳动力的使用成本。

健全、规范、成熟的市场就业体制应当是：在各种法制制度的有效保障、监督下，只要从事工作（绝无正式，“下岗”、临时之分）就应当与所在用人单位签订劳动合同，建立劳动关系，用人单位和个人就应共同向政府交纳社会保险费，个人就可以享受由政府社保机构支付的社会保障待遇。这就是说，真正实现了劳动关系和社会保障的普遍化或一般化。换言之，应当是“社会保障跟人走”，劳动力是按 市场规则自由流动的，而不是象现在“人跟社会保障走”（被社会保障牵制，从而滞留在原单位，限制了职工的流动）。

相对于上述健全的市场体制，中国目前与就业相关的许多条件是不具备的。

一是政府对于使用下岗人员的用工单位是否签订劳动关系的“监管成本”太高，尤其是对上述单位征收社会保险费用的“征收成本”太高，这种由单位按月缴付的办法容易造成许多不交或拖欠所应交社会保险费的现象。

二是养老、医疗（包括退休职工医疗费）等社会保险费用在多数情况下仍是由单位直接支付。这在客观上造成职工及下岗人员的社会保险关系仍然跟随原国有企业，并且其保障水平、能否及时支付等也要随原国有企业的状况变化而定，从而使他们与原国有企业难以分离。因而一旦个人脱离了“单位”（如解除劳动关系、自谋出路、个体经营等），由于种种原因就往往不能享受同原所在单位一样的社会保险待遇。

总之，只有与单位建立正式劳动关系或固守原国有企业的劳动关系，才能获得社会保障，这在客观上造成了劳动力的单位所有制，从而阻碍了劳动力要素的市场流动。

解决下岗人员隐性就业问题的基本思路

解决这一问题的基本思路表述如下：

以鼓励下岗人员隐性就业显性化和采取多种方式不同程度改革劳动关系为目的，由政府改革用人单位（主要针对使用下岗人员）的社保缴费与支付制度及采取相关的鼓励政策，由原国有企业对下岗人员采取各种鼓励和利益补偿措施，通过上述多管齐下和综合治理，实行创新突破和平稳过渡，以逐步从总体上解决现在的下岗人员隐性就业问题。

对于以上“基本思路”，其中应当引起特别注意的是：我们提出下岗人员要“采取多种方式不同程度改变同原有单位的劳动关系”。

这就是说，我们不能仅仅局限于一种“解除劳动关系”的方式。这是因为，受到诸多复杂条件的制约，普遍实行解除劳动关系，将会引起很大的社会振荡，或者将为之付出最高昂的利益补偿成本，这超出了国家、企业、社会的承受能力。

因而我们必须视下岗人员的不同的再就业能力，采取多种方式不同程度地来改变他们同原国有单位的劳动关系，这可以归纳为“五个一批”：

完全解除劳动合同走一批；协议保留退休关系（这是新建议，类似于“离岗挂编”、“停薪留职”的延伸）挂一批；协议保留社会保险关系带一批；内部退养一批；改制分立、自办企业走一批。

以上“五个一批”不同程度推进的梯次结构，充分体现了中国渐进式改革的本质特点。

解决当前下岗人员隐性就业问题的对策设想

1．政策鼓励，倡导显性。

鼓励隐性就业显性化除了加强调查摸底工作之外，在制度和政策上可采取以下几项措施：

第一，由原国有单位向下岗人员作出正式承诺：──下岗人员（应）向原单位申报他（他）在社会用人单位从事工作的职业、单位和收入，原单位承认这属于合法就业形式。这首先促成从观念上转变，减少了隐性就业显性化的风险。

在隐性就业显性化后，下岗人员尚未与用人单位订立正式劳动关系之前，除下岗人员（经动员）自愿与原单位（在一定利益补偿条件下）不同程度改变或解除劳动关系以外，原单位不要求与下岗人员解除劳动关系。

下岗人员将隐性就业显性化（即申报）之后，即定“五个一批”有关政策的实施安排处理不变，政策待遇不变。

第二，制定管理办法，使下岗人员显性化就业工龄与原单位工龄连续计算。

除已核实的个别特困下岗人员之外，原则上所有下岗人员只有向原单位申报在社会用人单位工作的才允许计算连续工龄，这可称之为“显性工龄”。

然后制定进一步的措施：使“显性工龄”首先和医疗费报销等挂起钩来，继而和下岗工资、养老保险等挂起钩来，从而鼓励在外就业并使之显性化。

2．分段实施，补偿利益。

总体来说，就是将原有分散政策加以明确梳理、统一规范，并在利益补偿等方面加大政策力度，通过逐步分流剥离和“不同程度改革劳动关系”以基本解决“下岗”问题，从而为解决下岗人员隐性就业问题奠定基础。

为此可参照各类办法加以调整、补充并加以配套，正式制定分段实施的一揽子综合办法。（见表）

关于表中的利益补偿，我们要指出以下两个问题应加以关注。

第一，支付多少的问题。

下岗人员分流剥离具有两重性质：

一是剥离中要偿还员工的“体制债”。因为根据原有体制，如果下岗人员不愿解除劳动关系，则下岗人员事实上可以长期滞留在原国有单位，由后者长期为前者支付社会保障与下岗工资，这是下岗人员客观存在于旧体制下的存量利益；根据这个性质，下岗人员的年龄和工龄越短，即距退休年龄越远，则剥离时的存量利益损失越大，从而换取国有单位减轻负担越多，因此我们称这种参数为“减负成本”。

二是剥离中要偿还员工“贡献债”。对于员工的历史贡献要用单位帮助交纳多少社会保险费来补偿，这样年龄和工龄越长，贡献越大，一次补偿费用越高，我们称这样的参数为“贡献系数”。

为此我们设计了以下测算公式作为确定利益补偿的参照依据，其得出结果可称为“参照基准”：参照基准=减员成本×贡献系数=[（提前退休年龄-现在年龄）×单位负责基数/人月×12个月]×[工龄/实际一生可工作年限]

上式中，“单位负担基数”是根据改变劳动关系的“不同程度”，如完全解除劳动关系，协议保留退休关系，协议保留劳动关系等，分别确定可以减轻单位原来负担下岗人员费用的数额。

第二，支付方式问题。

可以采用多种方式来支付“利益补偿”：

（1）一次性补偿；

（2）代为支付商业保险，由原单位或由原单位与个人共同支付；

（3）建立“合作医疗基金”或“职工互助金”，由原单位与个人共同支付；

（4）给下岗人员的用人单位补偿，换取用人单位对其建立正式劳动关系；

（5）用人单位向下岗人员支付入股资金，作为用人单位对其建立正式劳动关系的条件，股权可归下岗人员本人，也可归原投资单位；

（6）集中兵力打歼灭战；

（7）可以采用“几家抬”方式，即由下岗人员所在原单位出一点，上级集团或政府部门也补贴一点的办法。

3．规范用人，改革体制。

建议在“劳动就业市场体制”建立过程中采取以下改革措施：

──在地方范围内沿用征税办法，试行通过财税途径征收各项社保费用。

为根本解决下岗人员隐性就业问题，还要从源头──用人单位交纳社会保险费用的问题开始解决，以达“釜底抽薪”之功。根据凡是从事有收入的工作都属于就业（并属于用工）的概念，并鉴于目前“流转税”的征收成本最低、效益最高的特点，建议在地方范围可沿用流转税的征收办法，试行通过地方财税系统、渠道，向所有注册的各种类型的企事业（包括个体户、个体企业等），在所有发生的营业收入中强制征收，并在所得税前列支，其额度仍可按照原社保缴费标准。此外，对农民工征收管理费也可参照这种形式。

──制定鼓励用人单位规范使用下岗人员和承担其社保缴费的政策。

为此建议将原有吸纳下岗人员再就业相关鼓励政策重新加以修订：凡是吸纳下岗人员并如实申报、如实按其工资总额的规定比例上缴社保费用的，才可以享受原有的财税减免政策（可大致测算，以使鼓励有效为标准）。

在前述第一、第二项措施得到推行的基础上，积极创造条件逐步将下岗人员的劳动关系和全部社保缴费从原单位或“再就业中心”转移到新的用工单位来。

──积极创造条件，逐步实现社保费用缴费及支付的社会全面统筹。

首先将现在仍由单位直接支付的养老、医疗（包括退休职工医疗费）的待遇逐步全部转移到由政府社保机构直接支付。

其次是建议出台这样的政策，不管劳动者个人有无单位，只要按规定缴纳养老、医疗等保险费，就都应建立个人社保帐户，并按缴费年限和数额，享受社会保障，以实现社会保险的广覆盖。

──大力推进金卡工程和信息网络工程，增加个人收入透明度。

为此要将个人收入、单位收入、银行、财税和社保部门联结成统一的电子信息网络，使单位与个人的收入、资金流通等完全置于财税与社保部门的监控之下，这样必然大大降低社保等费用的监管成本与征收成本，这对于个人就业显性化十分有利。